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余能斌 :经济转型时期物权立法的一面镜子
——以俄罗斯的国家所有权立法为鉴
2009-1-8
摘要:俄罗斯对国家所有权的规定体现了其社会转型的特点。它赋予国家所有权与其他种类所有权平等的法律地位,实现了国家所有权主体和客体的多元化。在国家所有权的实现方式上采用了两种不同的权利安排:一是对国有单一制企业和机构保留国家的所有权,该单一制企业和机构本身享有他物权性质的经营权和业务管理权;二是通过法人所有权作为一种中介性概念实现国家所有权。此外,俄罗斯国家所有权的取得方式、消灭和保护也都有自己的特点。我国要坚持社会主义方向,国家所有权的意义自然与俄罗斯不同,但物权法也应设计出最适合自己国情的国家所有权制度。 Abstract: Legislation of the Russian Federal about state ownership embodies the characteristics of a social turnwhich p rovides that state ownership has the same legal status as other ownership s and diversifies the subject and objectof state ownership. Two ways ensure the smooth exercise of the right of state ownership: (1) as to unitary stateownedenterp rises and institutions, state ownership is p reserved while such enterp rises and institutions per se have operationaland managerial power that bears the nature of jus in re aliena; (2) state ownership is exercised by a legal person whoserves as an intermediary. Furthermore, the acquirement, extinction and p rotection of Russian state ownership also hasimportant features. However, in socialist China, the meaning of state ownership is surely different from that in Russia.Anyhow, the Real Right Act of the PRC will endeavor to design a state ownership regime that is most suitable toChina’s specific situation.
关键词:国家所有权;俄罗斯联邦民法典;物权法
    上个世纪90年代初,伴随前苏联的解体,作为前苏联在国际法意义上继承国的俄罗斯,先以激进式的“休克疗法”作为改革方案,在经济上大踏步地实行“私有化”和浪漫主义的市场改革;在这一改革方案被实践证明并不成功后,便改行了稳健化的发展策略。不管人们怎样评判俄罗斯的改革方案,俄罗斯实行私有化和市场化的改革方向是不可逆转的;俄罗斯无疑成为经济转型国家的代表,它的民事立法,如1995年1月1日起实施的《俄罗斯联邦民法典》,也成为深刻体现转型时期社会矛盾和特点的法典典型。该法典对国家所有权的规定,显然就是一面经济转型期物权立法的镜子。总体看来,俄罗斯虽然改变了前苏联将国家所有权作为社会主义公有制基本形式的做法,却沿袭了前苏联“国家不与任何人分享所有权” [1]的立法原则。如今的俄罗斯,在实行私有化的同时,“仍保留国有企业和国家控制的股份,同时将对属于国家的资产进行有效管理。” [2]我国要坚持社会主义的公有制,国家所有权的意义自然与俄罗斯大相径庭,然而在处于经济转型期,走向市场经济和追求科学高效的国家所有权制度方面,却与俄罗斯并无差异。这种存异之下的求同,是我们研究俄罗斯国家所有权制度的前提。
 
一、国家所有权的地位
    从俄罗斯的历史和现实看,国家所有权作为所有权的类型之一并没有改变,变化的是其社会和政治意义,以及它在各类所有权中的地位。
    在前苏联时期的计划经济体制下,国家所有权被当作“全体苏联人民的利益”,“具有最高的公有化程度⋯⋯构成国家所有制的物质财富和重要价值的东西,不属于个别的集体而属于全体人民,对它们实行了全社会规模的公有化,并用来为全社会谋福利。” [3]前《苏联宪法》第11条第1款规定:“国家所有制是全体苏联人民的共同共有物,是社会主义所有制的基本形式。”1964年的《苏俄民法典》曾规定有国家所有权、集体农庄等合作社所有权、工会和其他社会团体所有权和个人所有权这四种所有权。以固定资产计算,至80年代末和90年代初,国家所有的固定资产占整个国家固定资产的比例高达92%,属于其他所有的形式仅占8%。由于高比例的国家所有权带来的诸多弊端,早在上个世纪90年代初,前苏联就已经开始了对所有权类型的改革,并颁布了一系列涉及所有权的单行法律,如1990年3月6日的《苏联财产所有权法》、1990年12月24日的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国财产所有权法》和1992年7月14日开始在俄罗斯联邦适用的《苏联和各加盟共和国民事立法纲要》。在这些单行法中,先后提出了所有制形式的多样性及它们的相互平等原则,取消了多年来在俄罗斯民法中一直坚持的国家所有权实现方式的统一性和唯一性,承认私人所有权存在的合法性。因此,这些单行法已经使前苏联的所有制关系发生了实质性变化 [4]。前苏联解体后,在1993年12月12日通过的《俄罗斯联邦宪法》第8条更明确承认:“在俄罗斯联邦,私有财产、国有财产、地方所有财产和其他所有制形式同等地得到承认和保护。”这部宪法第35条还专门强调对私有财产的法律保护,即:“私有财产权受法律保护。每个人都有权拥有为其所有的财产,有权单独地或与他人共同占有、使用和处置其财产。任何人均不得被剥夺其财产,除非根据法院决定。为了国家需要强行没收财产只能在预先作出等价补偿的情况下进行。保障继承权。”因此,“私有制和其他各种所有制形式从此被视为最基本的宪法制度之一,并开始在俄罗斯公民的社会经济权利中占有越来越重要的位置。” [5]1995年1月1日起施行的《俄罗斯联邦民法典》,对俄宪法和前述单行法的重要规定直接予以吸收,该法典第212条规定了四种所有权的主体:私有、国有、自治地方所有和其他形式的所有,从而圆满完成了对所有权类型的立法整合。国家所有权不再高高在上,而是与私有、自治地方所有和其他形式所有相并列的、相平等的、独立的所有权类型。在《俄罗斯联邦民法典》中规定,俄罗斯联邦以及俄罗斯联邦共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区都是国家所有权的主体。它们在民法上与公民和法人的地位平等,与民事立法所调整关系的其他参加者——公民和法人,依照平等原则参加民事立法所调整的关系。
俄前总统叶利钦在1996年的国情咨文中指出,俄罗斯经济虽然将以私营经济为主,但仍保留国有企业和国家控制的股份,后来的切尔诺梅尔金政府和如今的普京政府对这一政策都给予了坚持,因而俄罗斯的私有化从来没有否定国有经济的必要性。他们认为,“在俄罗斯,⋯⋯应当讨论的不是要不要保留国有经济的问题,而是国有经济的比重应该占多大。” [6]在2002年3月21日起生效的《俄罗斯联邦国有资产和市政资产私有化法》中,规定了两种国有经济形式:一是战略性国有独资企业,基本属于国防部门和公共产品部门,其经营按照市场原则是无效或低效的,但对社会是必须的,其活动不以商业标准为方向,经费靠预算拨款,按国家预算能力决定数目;二是战略性开放股份公司,主要涉及天然垄断部门,包括电力、天然气、石油、铁路、航空、港口、电信、邮政和城市上下水等,由国家控股并参与管理,确保国有经济在这些部门中的控制地位。至于俄罗斯保留国家所有权的具体原因,则有以下几个:一则,任何社会,无论哪一种意识形态,都存在公共产品,而公共产品具有非竞争性、非排他性和非抗拒性,生产者的效益较低,并不适宜于作为私有经济;一些天然垄断部门的规模效益明显,投资大效率低,又属于经济命脉,基础性和社会性都很强,因此国有经济在国民经济中保持一定比例是客观必要的;二则,因受“市场失灵”的共性因素和俄罗斯过渡经济的特征所决定;三则,俄罗斯国土辽阔,是资源和能源大国 [7]。因此,国家所有权对俄罗斯的意义依然重大。
 
二、国家所有权的主体和客体
     前苏联坚持国家所有权主体、客体的统一性和唯一性。“国家财产只有一个主人——即苏维埃国家。国家是每个国家工厂、每个矿井的设备和产品的所有人,是国家贸易网所属一切商品的所有人。因此我们说国家财产是统一的财产。” [8]在国家所有权的客体方面,有两个基本的原则,一是国家所有权的范围无限,任何财产都可以属于国家所有,包括土地、矿藏、水流、森林,以及工业、建筑业和农业的基本生产资料,运输工具和通讯工具,国家组织的商业企业、公用企业和其他企业,城市主要房产;二是根据前苏联宪法,某些客体专属于国家所有,包括土地、矿藏、水流和森林 [9]。“国家财产各种客体在法权制度中的区别,是由这些客体的不同经济使命所决定的,从而也是由它们参与苏联的财产流转的不同程度来决定的。由此就决定了各个国家机关管理国家财产各种不同客体的权利也有不同的内容:对土地、水流、森林、蕴藏的财产流转规定了极大的限制,禁止国家机关彼此将国家建筑、营造物及企业等进行有偿的转让,禁止依债务而对国家机关的固定资产提起执行。” [10]
     如今的《俄罗斯联邦民法典》彻底改变了国家所有权主体和客体的统一性、唯一性。根据该法典第214条和第125条的规定,国家所有权的主体包括俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体两大类。除俄罗斯联邦外,俄罗斯联邦各主体包括各共和国、各边疆区、各州、各联邦直辖市、自治州、自治专区。相应地,国家所有权的客体——国有财产,按照该法典第214条的规定,也分为两大类:属于俄罗斯联邦所有的财产即联邦财产,以及属于俄罗斯联邦各主体——各共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区所有的财产即俄罗斯联邦各主体财产。因此,国家所有权的主体和客体呈现出双层和多元化的结构——俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体双层结构,和由诸多具体行政权力的主体均为所有权人所构成的多元化特点。“过去曾是立法根本准则之一的国家所有制主体的统一性已经不复存在。因此,国家作为民法统一主体的抽象概念也已经消失。” [11]
    由于俄罗斯私有化的实施,国家财产的客体范围已经发生了巨大的变化。从民法典的规定来看,国家财产主要有以下几类:一是不属于公民、法人或任何地方自治组织所有的土地和其他自然资源。土地和其他自然资源在前苏联只能属于国家所有,而《俄罗斯联邦宪法》第9条规定:“土地和其他自然资源可以属于私有财产、国有财产、地方所有财产和其他所有制的形式。”《俄罗斯联邦民法典》第214条第2款规定:“不属于公民、法人或任何地方自治组织所有的土地和其他自然资源,是国有财产。”该法典第17章专门规定有“土地所有权和其他物权”,这一章已经随2001年的《俄罗斯联邦新土地法典》而生效,包括农用土地在内的土地也可以实行私有化;另外根据2002年7月的《俄罗斯联邦农用土地流通法》,非农用土地(居民点占地和交通、邮电和工业用地,约占全俄土地2.7%)还可以进入流通 [12]。二是国有单一制企业和机构的财产,由国家享有所有权。国有单一制企业在俄罗斯属于商业组织,具体包括两种,一种以经营权为基础,另一种以业务管理权为基础。以经营权为基础的国有单一制企业,国家一般不对企业的债务承担责任;以业务管理权为基础的国有单一制企业,国家承担补充责任。“机构”属于俄罗斯法人中的非商业组织,享有业务管理权。按照《俄罗斯联邦民法典》第120条的规定,机构是财产所有人为行使管理职能、社会文化职能或其他非商业性职能而成立的,并由财产所有人完全或部分拨款的组织;财产所有人对机构也承担补充责任。三是国库。按照《俄罗斯联邦民法典》第214条的规定,相应预算的资金和未划拨给国有企业和机构的其他国有财产,构成俄罗斯联邦的国库,以及俄罗斯联邦成员共和国的国库、边疆区、州、联邦直辖市、自治州和自治专区的国库。此外,股份公司中国家的股份虽然不是国家所有权的客体,但它仍属于国有财产和国有经济的组成部分 [13]。俄罗斯股份公司中的国家股是作为国家所有权实现方式出现的。
 
三、国家所有权的实现
     在国家所有权的实现上,前苏联曾认为,国家既然一身兼有政治权力和所有人权利,它的权能内容较之其他所有人的类似权能要广泛得多。国家可以行使占有、使用和处分的权利。然而国家毕竟是抽象存在的,学者们认为,“苏维埃国家对于国家财产是通过自己的机关来实现所有人的权能的⋯⋯一切国家机关,从上级国家机关起,直至按照计划与其他社会主义组织及公民根据民事法律行为而实现产品的下级业务环节为止,都分担着处分国家财产的责任。国家机关是财产的独立单位(法人),因此它可以管理并使用归其管理的国家财产⋯⋯根据机关活动性质,把规定的一部分国家财产分配于国家机关管理,用以完成生产计划,或用以实现组织的、国防的或社会文化的任务,这并不破坏国家财产的统一性和社会主义国家的统一意志。” [14]国家对全民财产可以实施包括占有、使用和处分诸权能内容的各种各样的行为,国家应对财产实行全国登记,组织对财产的管理,赋予自己的机关使用财产的权利和义务,对财产的保管和使用实行检查监督等。国家行使所有人权能的方式主要是颁发规范性文件和具体的管理文件。在国家将财产固定给各种国家组织——企业、生产联合企业、机构等时,采用了由国家享有所有权,由企业、生产联合企业、机构等享有“经营管理权”的实现方式。经营管理权由所有权派生,并依赖于所有权;它具有“一般的界限”和“特殊的界限”两个法律要求。所谓“一般的界限”是指享有经营管理权的国家组织应当在法律规定的范围内行使各项权能;“特殊的界限”则包括企业章程或条例所规定的企业的活动目的,国家计划任务的要求以及财产的经济用途等 [15]。前苏联学者还认为,即使国家把财产交付给非国家组织和公民使用时,也不丧失国家的占有权。因为财产依然是全民财产的组成部分,国家并没有把它撤销登记,继续在监督着对它的使用。在这类场合,财产是处于双重占有之中:国家依据所有人的权利占有着它,而使用人则依据从国家取得的权利并在一定范围内占有着它。也正因为如此,尽管国家机关为了履行国家所赋予的任务,在一定的范围内拥有占有、使用和处分财产的权限,但是,任何一个国家机关都不是交由它经管的国家财产的所有人,无论这些财产表现为什么 [16]
    《俄罗斯联邦民法典》所规定的国家所有权行使方式,对前苏联国家财产的实现方式,既有突破,也有一定的继承性。从该民法典的规定来看,国家所有权的实现采用了两种不同的方法:
     一是采用保留国家所有权与赋予单一制企业和机构的他物权相并立的方式实现国家所有权。该民法典规定国有单一制企业和机构虽然有法人资格,但无法人所有权,它们享有他物权性质的经营权和业务管理权,这两项权利单从内容看,无疑带有前苏联“经营管理权”的“遗迹”;但它们属于《俄罗斯联邦民法典》第216条规定的“非财产所有人的物权”,即他物权,而不再是所有权的权能分离。经营权和业务管理权的享有者都有权对划拨给自己的财产行使占有、使用和处分的权利,因而体现出他物权对所有权的限制和排斥功能。例如,依据《民法典》第305条的规定,经营权和业务管理权的享有者,有权保护其占有不受财产所有人的侵犯;第300条规定,即使作为经营权和业务管理权所指向的、客体意义的企业和机构移转归他人所有时,该企业的经营权和业务管理权本身仍予以保留。俄罗斯之所以对这类单一制企业和机构保留国家所有权,显然具有很强的政策目的,就是要防止国家对这类企业和机构的控制权力旁落他人之手。为适应这一目的,俄罗斯民法典还详尽、周密地规定了国家所有权在这类单一制企业和机构中的效力,例如,该法典第295、113条规定由国家或国家授权的机关决定单一制企业的宗旨、任命企业的领导人,国家有权对企业的财产使用状况进行监督,取得企业利润等;第295、297、298条规定企业和机构财产未经国家同意不得处分,第1013条禁止对处于经营或业务管理之下的财产交付“委托管理”即实施信托等。另外《俄罗斯联邦民法典》第113条还专门规定单一制企业的财产是不可分财产,禁止按照投资(股份、股金)进行分配,也不得在企业的工作人员中进行分配。在具体实施过程中,对国有独资企业实施的是直接管理,由国家有关部门与国有独资企业领导人签订合同,规定有效利用国有资产应达到的目标、完成的任务和应负的责任,以及违反财经法律和不按规定用途使用国有资产时的责任 [17]
     二是国家以“债权”形式与赋予股份公司“法人所有权”的二元并立方式实现其出资的所有权。《俄罗斯联邦民法典》规定在国家参股设立股份公司的情况下,出资人享有“债权”,该股份公司则享有“法人所有权”。即法人依据这种法人所有权可以对各发起人交付出资的财产行使《俄罗斯联邦民法典》第209条规定的所有权,并以法人所有的财产为限承担债务清偿责任。而法人的发起人,包括国家,不对法人的债务承担责任,法人也不为发起人的债务承担责任。如《俄罗斯联邦民法典》第126条专门规定:“俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体以及地方自治组织建立的法人不对它们的债务承担责任。俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织也不对它们建立法人的债务承担责任,但法律另有规定的除外。”
    根据《俄罗斯联邦民法典》的规定,包括国家在内的发起人,对其出资所享有的权利虽名为“债权”,但它与传统债权有着明显的不同,具体表现为如下几点:首先,传统民法中,债权与债务的划分是清晰的,即使它们集于一人,债权在逻辑上应与债务是对应和并列关系而绝非包含关系。但俄罗斯规定发起人享有的“债权”,其内容不仅有依据民法典和其他商事单行法、公司章程而享有的权益,同时还包含着义务。例如,《俄罗斯联邦民法典》第67条规定,商合伙和商业公司发起人的权利包括参与公司管理、知悉经营状况、参与利润分配、获得公司清算后的剩余财产等;其义务则包括如约出资和保守商业秘密等。可见俄罗斯所规定的发起人的“债权”已经不局限于传统债权的内涵。其次,传统民法中,债权是一种相对权,即针对特定的债务人行使;而俄罗斯对发起人虽赋予了“债权”,却既没有把商合伙或商事公司作为明确的债务人;也没有将发起人权利的实现仰仗于“债务人”的作为或不作为。例如发起人享有参与公司管理的权利,由于公司人格的拟制性,恰是通过发起人等行使管理权才成就了公司的行为,这一现象与本质为请求权的传统债权显然相去甚远。第三,传统债权的标的是给付行为;但俄罗斯对发起人规定的这种“债权”,其标的却非常复杂而不限于给付。例如发起人参与公司管理的权利,与给付行为根本就没有关系。所以,俄罗斯对发起人所规定的这种“债权”,虽有债权之名,却无债权之实,它究竟应当是一种什么性质的权利呢?笔者认为,俄罗斯规定的发起人的“债权”,其实就是其作为出资者基于他对公司财产的份额(股份)而享有的权利,即股份所有权或股权,这种权利很难绝对地归属于传统债权或物权。但《俄罗斯联邦民法典》以灵活的立法技术较好地处理了这个难题,实质上将股权定位为一种财产的所有权。这可以从以下两方面来理解:
     一方面,《俄罗斯联邦民法典》使用了“财产的所有权”而非“物的所有权”这一概念,突破了所有权客体上的羁绊。众所周知,财产的范围大于物。传统民法的所有权以有体物为客体;而股份则不是有体物,但股份本身具有财产价值,确实是一种财产。因此“股份所有权”在传统民法上不能成立,在俄罗斯民法上却能够合乎逻辑地存在。俄罗斯股份公司中的国家股,向来毫无疑义地被作为国有经济或国家财产的成分。目前对于股份公司中的国家股,俄罗斯用三种方式进行管理:一是国有股份管理的国家代表制。股份公司依据其法人所有权实行典型的公司治理,国有股份由政府委派代表成为董事会成员予以管理 [18]。二是国有股份的委托管理制度。“委托管理”规定在《俄罗斯联邦民法典》第53章,是作为一种具体的合同种类规定的,即“依照财产委托管理合同,一方(管理设立人)将财产交付他方(受托管理人)于一定期限内委托管理,而他方应为管理设立人的利益或者由其指定的人(受益人)的利益对该财产进行管理。财产交付委托管理并不引起该财产所有权移转于受托管理人。”实际上,俄罗斯的“委托管理”在很大程度上借鉴的是英美的信托原理,但它坚持一物一权原理,强调财产所有权仍归管理设立人包括国家所有,而不由受托人分享所有权。受托管理人应当是具有资产经营能力的法人,国家机关、地方自治机关都不能成为受托管理人。国家按照商业条件通过招投标方式来选择受托管理人。依据《俄罗斯联邦民法典》第1020条的规定,受托管理人在法律和财产委托管理合同规定的范围内对所交付委托的财产行使所有人的权能,有权依约定情形对不动产进行处分。受托管理人的责任主要包括:如果受托管理人未尽应有的关心,应对受益人在财产委托管理期间失去的利益予以赔偿;如果财产发生毁损,除非该损失是由不可抗力或受益人或管理设定人的行为所致,受托管理人应当对该损失负担责任。由财产委托管理所产生的债务,应用该财产来清偿。当该财产不足以清偿时,可追讨受托管理人的财产,而当受托管理人的财产也不够清偿时,则用管理设立人未交付委托管理的财产清偿。受托管理人有权取得财产委托管理合同规定的报酬。三是赋予国家股特别的管理权利——黄金股。黄金股是“一票否决”的权利,当国家占有的股份低于25%,但需要保证股份公司的重大决策能符合国家、企业和劳动者的共同利益时,则赋予国家这种特殊权利 [19]
     另一方面,《俄罗斯联邦民法典》在规定法人的概念和种类时,明确界定了发起人对法人“独立财产”的不同关系类型。该法典第48条规定社会团体法人等的发起人对法人财产不享有任何权利,国有单一制企业的发起人对法人财产享有所有权;而商合伙和商业公司等的发起人则享有债权。另外,该法典第66条和第213条则明确规定了商合伙和商业公司享有法人所有权。“法人所有权”是俄罗斯民法典内一个相当显著的特色。从表面看来,出资人交付的财产和经营所得的财产归属于法人,但俄罗斯的法人所有权与传统民法侧重归属意义的所有权有着本质不同。《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯联邦民法典》第212条仅规定了四种所有制:私有、国有、自治地方所有和其他形式所有。因此可以看出:一则,并不是所有的法人都有法人所有权,例如前述国有单一制企业和机构虽是法人,却无法人所有权;二则“法人所有权”也并非一种独立的所有权形态,它并不能直接与某一种所有制对应联系,全部来自私人出资的法人所有权属于私人所有权,既有私人又有国家出资形成的法人所有权应当属于《俄罗斯联邦民法典》第212条规定的“其他形式所有”,或混合所有。这种混合,描述的是不同所有制的一种结合状态,它并不否认法人组成人员各自的所有权。所以,由国家参股设立股份公司的法人所有权,其本质是一个中介性的概念,通过法人所有权这个中介,最终各个股东的所有权仍是明确的,可见立法所维护的仍然是“谁出资、谁所有”的基本原则。股份公司在本质上是股东借以实现自己利益的一种手段,立法赋予股份公司“法人所有权”,不仅具有与自然人所有权一样的“确定稀缺资源的归属”的必要性,更是立法的技术意义和经济效率的要求。现代社会,股份公司已经成为必不可少的经济组织形式,让股份公司享有法人所有权,有利于塑造其独立人格,确定其从事独立经营的能力和承担独立责任,使股东享受有限责任的便利;同时以中介性含义解释法人所有权,又维护了出资人对股份的所有权。因此,股份公司法人所有权的存在,恰恰是国家所有权的一种实现方式。
     至于《俄罗斯联邦民法典》使用“债权”来描述发起人的股份所有权的原因,笔者以为是一种“旧坛子装新酒”的做法,它宁可借传统民法的概念,也不肯创设一个新的概念,比如股权。此举是立法者自己的价值判断和选择,是无可厚非的。
 
 四、国家所有权的取得和消灭
    前苏联民法对国家所有权的取得方式规定了以下几类:一是社会主义国有化。社会主义的国有化曾是前苏联国家所有权取得的重要方式。十月社会主义革命后,在1917年10月26日的第二次苏维埃代表大会上,通过了《土地法令》,建立了全民的国家土地所有。自1917年末至1918年中,银行、铁路、对外贸易、商船以及所有各部门的大工业,包括煤炭、冶金、石油、化学、机器制造、纺织和制糖等等均收归国有。“从地主和资本家手中夺得的土地和企业,成为苏维埃国家能够运用社会主义计划经济无限的能力创作现在为苏维埃人民所享有的巨大财产的基础。” [20]二是社会主义的生产。除了国家统一财产的社会主义扩大再生产外,国家同时又从社会主义国营经济范围以外的来源中取得各种不同的客体,例如征收捐税、农产品的义务出售以及根据民事法律行为如买卖、赠予或遗嘱等取得。三是原所有权人财产权的丧失。主要是指无主财产的收归国有。包括无人认领的拾得物应归国家所有、无人继承的财产归国家所有。四是因违法行为或有损国家利益的法律行为而获得的不当得利应归国家所有以及征用、没收等。这些所有权的取得方式,有些为国家专有,如国有化、征用、没收;有些按照一般规则会产生国家所有制的方式,但是在法律规定的情况下,这种方式也可以成为取得其他种类和形式的所有权的方式,如无主财产一般规定转归国家所有,但是如果无主财产属于集体农庄的某个农户,这些财产即转归财产所在地的集体农庄所有;其他的则是按照一般民事方式取得国家所有权,如国家按照买卖合同、互易、馈赠和继承取得所有权 [21]
    《俄罗斯联邦民法典》继承了国家所有权的依法取得原则,规定财产可以归公民和法人所有,也可以归俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织所有;财产所有权以及财产的占有权、使用权和处分权的取得和终止的特点,只能由法律根据财产是属于公民或法人所有,还是属于俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体或地方自治组织所有来规定;不属于公民、法人或任何其他地方自治组织所有的土地和其他自然资源,是国有财产。但是,《俄罗斯联邦民法典》对传统的国家所有权取得方式做出了重大改变,例如在前苏联,6个月内无人认领的拾得物,无偿归国家所有,而《俄罗斯联邦民法典》第228条规定了此种情形由拣拾人取得拾得物的所有权;又如《俄罗斯联邦民法典》第231条还规定无人照管的动物,自报告抓获之日起6个月内无人认领,也归饲养和使用该动物的人,而不是如前苏联那样收归国有。对于埋藏物,该法典第233条规定可以归埋藏该物的财产(土地、建筑物等等)的所有人与发现埋藏物的人平分,也不再是以前那样归国家所有。以前作为国家所有权取得形式的国有化、征用、没收,如今规定在该法典第15章“所有权的终止”部分,而不是国家所有权的“取得”方式了。如该部分的第235条第4款规定:“将公民和法人所有的财产收归国家所有(国有化)应依法进行,并依照本法典第306条规定的程序赔偿该财产的价值和其他损失。”第242条“征用”规定:“在发生自然灾害、事故、流行病、兽疫和其他具有非常性质的情况时,为了社会的利益,根据法院的裁决,依照法律规定的程序和条件,国家机关可向财产所有人收缴财产,并向他给付财产的价值。对于向所有人征用的财产估价有争议时,所有人可以向法院提起诉讼。被征用财产的人,在作为征用理由的情况终止时,有权向法院提出请求,要求他返还尚存留的财产。”第243条规定了“没收”,特别强调没收应当按行政程序进行。此外,俄罗斯因“所有权终止”而使国家取得所有权的情形还有两种较为特别:一是强制拍卖。该法典第238条规定了“不得拥有的财产的所有权的终止”,即指如果当事人依合法根据取得了依法不得拥有的财产,而不按规定将该财产转让的话,国家机关和地方机关应向法院提出申请,由法院作出判决进行强制拍卖,此时由国家或地方取得该财产的所有权,但应当向前所有人支付拍卖所得款项;二是赎买。根据该法典第240条的规定,对特别珍贵而应由国家保护的文化珍品,如果所有人不经心保管,则可依法院判决由国家赎买或强制拍卖,赎买时可由当事人协商应补偿的价额,有争议则由法院决定。
 
五、国家所有权的保护
    在前苏联,由于认为国家所有权具有无所不包的性质,国家财产享有特别的、优先的保护,所以“苏维埃民事法律对国家财产比对其他各种财产给予更多的优惠。”前苏联刑法从来就对偷窃、抢劫、欺诈和勒索等依据它们是直接针对社会主义财产抑或“仅仅”针对公民个人财产而加以区分;如属前者,刑罚要明显严厉 [22]。为了保护国家财产,前苏联民法赋予国家对合作社、公共团体和私人具有无条件的返还请求权。具体包括:返还国家财产的诉讼不适用诉讼时效以及无善意取得制度,“对属于国家财产的物发生争议时,苏维埃民法不使也不能使善意取得人的利益高于国家(所有人)的利益。” [23]而在如今的《俄罗斯联邦民法典》中,与其说取消了国家这种无条件的返还请求权,不如说建立起了对各类所有权同等保护的物权请求权体系。《俄罗斯联邦民法典》第212条第4款规定:“一切财产所有人的权利均受到同等的保护。”这些保护措施包括:第301条“所有人有权要求返还被其他人非法占有的财产”;第208条“不适用诉讼时效的请求”中,其中一项即“财产的所有人或其他占有人关于排除对其权利的任何侵害的请求,即使这些侵害并不同时剥夺对财产的占有;”第234条则规定有取得时效制度,“公民或法人,虽不是财产所有人,但对不动产在15年内、对其他财产在5年内,善意地、公开地、连续地作为自己的财产进行占有,则取得该财产的所有权。”第302条规定了遗失物、盗窃物不适用善意取得制度,善意但无偿从无权处分人处取得财产时也不适用善意取得制度,金钱、无记名有价证券不得向善意取得人要求返还;第303条所有权人要求恶意占有人返还非法占有财产期间的全部收益的权利,要求善意占有人返还自知道其占有为非法起的收益的权利;第304条所有人请求排除对其权利的侵犯,即使这些侵犯与他丧失占有无关。
 
六、对我国国家所有权立法的思考
     实事求是地讲,我国现有的国家所有权受前苏联国家所有权制度的影响很深。有学者指出,“按照前苏联法学建立的意识形态,我国目前各种法学著述均认为国家所有权是所有制的高级形式,宪法和民法通则等法律给予这种所有权至高无上的地位。这些做法给国家所有权带上了神秘而又神圣的光环,使其成为带有强烈政治色彩的所有权类型。这种做法使得人们难以用科学的规则对这种权利进行分析和研究。” [24]而如今,我们一方面要坚持社会主义公有制,另一方面又要努力摆脱前苏联民法的“阴影” [25],这似乎让物权法对国家所有权的设计陷入了进退两难的境地。其实,正如笔者所提出的那样,既然我国与前苏联有着相似的历史,目前与俄罗斯在走向市场经济上又有同样的目标,俄罗斯的物权立法确实值得我们“以俄为鉴” [26]。所谓“鉴”,既有“前车之覆,后车之鉴”的含义;也有“借鉴”之义。具体说来,则有以下几点:
    首先,我国应维护宪法,坚持社会主义公有制,保护国有资产。国家所有权在我国仍担负着实现社会主义公有制的重任,这是一个客观存在的现实,不以任何人的意志为转移;保护国家所有权也是物权立法无法回避的责任。经过多年的国民经济建设,我国已经积累的国有资产是全国人民宝贵的财富,物权立法应将保护国有资产作为自己的任务之一。俄罗斯在私有化初期,由于其政策的漏洞,使国有资产的流失相当严重。据俄罗斯国家杜马1997年公布的数据,俄罗斯私有化的损失高达9500万亿卢布,约合1.7万亿美元。其中经济损失1万亿美元,社会损失0.7万亿。这些损失相当于1996年国民生产总值的4.2倍,相当于二战期间苏联损失的2.5倍。在导致国有资产损失的原因中,除了早期实行无偿私有化直接使国有资产流失,还有将国有股份抵押给银行,由银行对企业整顿后将国有股份出卖以及资产被严重低估和其他非经济因素。直至在2002年的《俄罗斯国有资产和市政资产私有化法》中,才对私有化的行为和国有资产的评估方法予以规范 [27]。俄罗斯私有化的经验教训是沉痛的,国家所有权在我国依然担负着社会主义公有制实现方式的重任,我们的物权法必须坚持这一宪法原则,将保护国有资产作为物权法的目标之一。
     其次,物权法应包含哪些国家所有权的制度内容。俄罗斯就国家所有权的地位、主体、客体、实现、保护和取得丧失已经形成了一套完整的制度。如果客观评价其立法技术,应当说俄罗斯已经建立起了较完善的国家所有权。但国家所有权涉及的问题很多,俄罗斯也是在后来的《俄罗斯国有资产和市政资产私有化法》等单行法中对国家所有权的有关问题予以了补充。对我国的物权立法来说,一部私法性质的物权法确实不可能解决国家所有权的所有法律问题,哪些内容应纳入物权法,哪些应放在未来的国有资产管理法中是要预先策划好的。笔者认为,我们可以借鉴俄罗斯的做法,把能体现私法性质的内容诸如国家所有权与其他所有权的平等地位、国家所有权的主体、客体、取得、消灭和保护都放在物权法中予以规定。此外,由于传统民法中“物”和“财产”的外延区分,国家所有权的客体只能是物,而不是财产。对于那些在理论上不属于物权的客体、但属于国家财产的,如国有股份,可以在规定物权的客体时作为例外规定,从而既能以物权法保护国有财产——而不单单是国家“所有权”的客体,也能避免物权法的概念冲突。我国物权法设计的国家所有权应当保留自己的社会主义特色。例如坚持国家所有权主体的统一性,按照宪法的规定确定国家所有权的客体。至于国家所有权的实现方式,则应注意以下两点:一是在物权法中合理设计他物权制度,作为非所有权人使用国家财产的法定根据。例如本次《物权法(草案)》的第56条和第57条分别规定:“国家机关对其直接支配的不动产或者动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产或者动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”单看这两个条文,国家机关以及国家举办的事业单位所享有的占有、使用以及收益、处分,与第45条所规定的:“所有权人对自己的不动产或者动产,依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利”并无多大差异,那么国家机关和国家举办的事业单位是否就是国家所有权人了呢?如果它们真的成了国家所有权人,就破坏了我国国家所有权的统一性;如果它们不是,那它们对不动产和动产占有、使用、收益、处分的权利又是什么权利?因此反观俄罗斯对“机构”所规定的“业务管理权”,对我国的借鉴意义相当大。二是国有所有权的实现应当采用哪些具体方式,相关责任人的具体职责,国家所有权客体转让中如何评估和防止国有资产流失,国家应当在哪些行业实现控股,如何确保控股,控股比例等应当由国有资产法规定,但物权法中至少应当设计出针对相应事项的准用性条款——对此类问题准用有关国有资产管理的法律。
    第三,物权法应当处理好对国家所有权的平等保护和特殊保护之间的关系。从本文对前苏联到俄罗斯对国家所有权的立法演变研究中,很容易看出俄罗斯是如何将高高在上的国家所有权拉回到与其他所有权相平等的地位。俄罗斯的这一做法是与其将民法作为私法,贯彻私权神圣、私权平等原则不能分开的。我国的物权法同样也要体现各类所有权的平等原则,因此没有必要在物权法中强调国家所有权比其他所有权优越,国家所有权相对于其他所有权的重要意义已经由宪法确定过了,物权法的任务是以科学有效的制度来确保和实现国家所有权,这一点是完全遵照宪法规定的。但是,国家所有权确实有自身的特点,如国家所有权的现实利益主体涉及公众,故具有公共利益性;然而国家所有权的责任主体却又往往极易“虚位”,并且私权性的国家所有权在行使中难免掺杂行政权力等。所以物权法针对国家所有权的这些特点做出专门的规定是应当的,这并是要对国家所有权实行“特殊保护”,而是立法特别设计出针对国家所有权特点的保护手段。按各类所有权的不同特点采用最为适宜的保护方法,这是在更高层次上实现平等保护。但是,目前我国在处理国家所有权的平等保护和特殊保护的关系上出现了一些问题,也引起了很大的争论。立法方面如,2005年10月27日修订后的《中华人民共和国公司法》第4条删去了旧公司法“公司中的国有资产属于国家”的规定,仅规定“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利”,《物权法(草案)》第70条:“⋯⋯公司制企业,适用《中华人民共和国公司法》的有关规定。”如此,就会产生两个问题:一是国有独资公司的所有权属于谁。按照新《公司法》第3条:“公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权”;那么,国有独资公司也享有“法人财产权”。我国对国有独资公司未如俄罗斯那样规定由国家享有所有权,该法人仅享有经营权或业务管理权;然而我国《公司法》所规定的“法人财产权”究竟在民法上是什么权利,是不是或是否包含所有权本身就是一个并未理清的疑团。作为经济学家可以使用“产权”来概括公司复杂的权利结构,但作为民法学者,面对以财产形态体现的公司或企业,又怎能不追问它到底应当属于谁所有呢?对公司财产权性质的“不争论”态度其实是放弃了民法学者的职责,也有违物权法“确定物的归属”的宗旨。相较而言,对国有独资公司像俄罗斯那样保留国家的所有权,让该公司拥有经营权一类的他物权,必然比“法人财产权”更有利于明确该企业的归属。同时通过科学设计国家所有权和经营权之间的界限,就能保证国有独资公180现代法学司的经营自主。二是国家持有的国有股份属于谁。按照《物权法(草案)》第69条的规定,“⋯⋯国家、集体和私人所有的不动产或者动产,投到企业的,由出资人按照出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利。”那么,当国家作为股份公司的持股人之一时,国家对其出资享有的“资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利”究竟是什么权利呢?新《公司法》放弃了这一问题的答案。它似乎是担心:假如强调国家对自己的投资享有股份所有权,就有可能影响公司法人人格的独立和对公司财产权的统一行使;但新《公司法》这种对国家投入公司的出资归属不闻不问的态度,难道不是在削弱国家财产所有权,助长国有资产在一种权利混沌状态下的流失吗?当然,笔者无意诘难新公司法的设计,因为它只是一部商事单行法,有关国家对自己出资的权利必须由处于财产基本法地位的《物权法》来解决。由此反观俄罗斯在民法典内赋予股份公司以一种中介性质的“法人所有权”,并作为在股份公司形式下实现国家所有权的特殊方式,是颇有借鉴意义的。
 
 
 
注释:
[1] 〔苏〕格里巴诺夫,科尔涅耶夫. 苏联民法(上) [M ]. 中国社会科学院法学研究所民法经济法教研室. 北京:法律出版社, 1984. 317.
  
   [2]许新. 转型经济的产权改革——俄罗斯东欧中亚国家的私有化[M ]. 北京:社会科学文献出版社, 2003. 186.
  
   [3] 〔苏〕格里巴诺夫,科尔涅耶夫. 苏联民法(上) [M ]. 中国社会科学院法学研究所民法经济法教研室. 北京:法律出版社, 1984. 305 - 306.
  
   [4]余能斌. 民法典专题研究[M ] . 武汉:武汉大学出版社, 2004. 293.
  
   [5]任允正,于洪武. 独联体国家宪法比较[M ] . 北京:中国社会科学出版社[M ]. 2001, 1115.
  
   [6]许新. 转型经济的产权改革——俄罗斯东欧中亚国家的私有化[M ]. 北京:社会科学文献出版社, 2003. 186.
  
   [7]许新. 转型经济的产权改革——俄罗斯东欧中亚国家的私有化[M ]. 北京:社会科学文献出版社, 2003. 188.
  
   [8] 〔苏〕C. H. 布拉都西. 苏维埃民法(上) [M ]. 中国人民大学民法教研室. 北京:中国人民法学出版社, 1955. 212.                                        
  
   [9] 〔苏〕格里巴诺夫,科尔涅耶夫. 苏联民法(上) [M ]. 中国社会科学院法学研究所民法经济法教研室. 北京:法律出版社, 1984. 319.
  
   [10] 〔苏〕C. H. 布拉都西. 苏维埃民法(上) [M ]. 中国人民大学民法教研室. 北京:中国人民法学出版社, 1955. 213.
  
   [11]浦伟良,余先予,杨心宇. 俄罗斯民商法与冲突法[M ] . 北京:世界图书出版公司, 1995. 42.
  
   [12]许新. 转型经济的产权改革——俄罗斯东欧中亚国家的私有化[M ]. 北京:社会科学文献出版社, 2003. 243.
  
   [13]许新. 转型经济的产权改革——俄罗斯东欧中亚国家的私有化[M ]. 北京:社会科学文献出版社, 2003. 188.
  
   [14] 〔苏〕C. H. 布拉都西. 苏维埃民法(上) [M ]. 中国人民大学民法教研室. 北京:中国人民法学出版社, 1955. 213 - 214.
  
   [15] 〔苏〕格里巴诺夫,科尔涅耶夫. 苏联民法(上) [M ]. 中国社会科学院法学研究所民法经济法教研室. 北京:法律出版社, 1984. 330 - 332.
  
   [16] 〔苏〕格里巴诺夫,科尔涅耶夫. 苏联民法(上) [M ]. 中国社会科学院法学研究所民法经济法教研室. 北京:法律出版社, 1984. 326.
  
   [17]许新. 转型经济的产权改革——俄罗斯东欧中亚国家的私有化[M ]. 北京:社会科学文献出版社, 2003. 190.
  
   [18]许新. 转型经济的产权改革——俄罗斯东欧中亚国家的私有化[M ]. 北京:社会科学文献出版社, 2003. 192.
  
   [19]许新. 转型经济的产权改革——俄罗斯东欧中亚国家的私有化[M ]. 北京:社会科学文献出版社, 2003. 201.
  
   [20] 〔苏〕C. H. 布拉都西. 苏维埃民法(上) [M ]. 中国人民大学民法教研室. 北京:中国人民法学出版社, 1955. 215.
  
   [21] 〔苏〕B. T. 斯米尔诺夫. 苏联民法(上卷) [M ] . 黄良平,丁文琪译. 北京:中国人民大学出版社, 1987. 258.
  
   [22] 〔德〕K. 茨威格特, H. 克茨. 比较法总论[M ] . 潘汉典,等译. 北京:法律出版社, 2003. 476.
  
   [23] 〔苏〕C. H. 布拉都西. 苏维埃民法(上) [M ]. 中国人民大学民法教研室. 北京:中国人民法学出版社, 1955. 212.
  
   [24]孙宪忠. 论物权法[M ]. 北京:法律出版社, 2001. 487.
  
   [25]张少瑜,等. 苏联俄罗斯法学与中国法学学术研讨会纪要[ J ] . 法学研究, 2001, (5) : 156.
  
   [26]余能斌. 我国物权立法借鉴的理性选择与反思[ J ] .环球法律评论, 2006, (1) : 24.
  
   [27]许新. 俄罗斯私有化中的国有资产流失[ J ] . 领导之友, 2004, (3) : 38.
来源:《现代法学》2006年第5期
 

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