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孙孟新:美国科技领域法律政策框架概览
2005-7-3
 
    美国是一个法制系统比较健全的国家,在各个领域的法律规章都很多,在科学技术方面也不例外。但美国并没有专门的科技法,也没有类似“科技进步法”的将科技抽象出来进行原则规定和宏观管理的法律或法规。其关于科学技术的法律、政策是体现在与科技有关的各个门类的法律、法规和政策性文件中的,其中既有关于科学技术对国家发展的重要意义及联邦层面主要科技机构的设立这样宏观的、关系全国利益的规定,也有对与科技有关的各政府机关及其研发机构的管理包括其科研设施的管理这种具体内容的规章制度。因而这是一套庞大但操作性很强的系统。
    一、美国法律门类概述
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    了解美国在科学技术方面的法律法规,首先应对其法律系统有一个大致的了解。在美国,广义的联邦法律这一概念除了联邦制宪会议通过的联邦宪法以外,包括四部分的内容,即经由总统签署的法律、各联邦机构的法规、总统行政命令、最高法院和联邦法院的判决。我们平时所说的“美国法律”基本是指第一部分,既由总统签署的成文法。如果总统否决了国会提交其签署的某项法案,国会仍可以2/3的多数票表决通过从而使其成为法律。而各联邦机构的法规和总统行政命令我们一般称为规章制度;最高法院和联邦法院的判决则属我们所称的“判例法”的范畴。当然,作为联邦制国家,美国各州还有各州的法律。
    在以上四部分中,科技领域的法律政策主要体现在前三部分。其中由总统签署的法律编入《美国法典》(United States Code,简称USC);各联邦机构的法规和总统令则编入《联邦法规全编》(Code of Federal Regulations,简称CFR),属规章制度类。
    从法理角度看,美国的法律主要划分为以下18个大的门类:(注:这里所介绍的法律门类的划分是美国康奈尔大学法学院法律信息研究所(LII)所作的分类。)
    1.商业交易法:包括银行、破产、合同、销售等;
    2.企业法:包括公司、代理、合资企业等;
    3.特定活动或特定商业领域的法律:如农业、烟草、海洋、航空、通讯、教育、食品、卫生、保险、媒体、体育等;
    4.财产、自然资源与环境方面的法律:包括能源法、环境法、自然资源、不动产、房产交易等;
    5.知识产权:包括版权、专利、商标、不公平竞争法等;
    6.税收:包括财产税、收入税等方面的法律;
    7.宪法、民权:包括宪法与涉及民权方面的法律;
    8.家庭法:包括婚姻、收养、儿童权利、保险等;
    9.就业法:包括劳动法、工作场所安全、失业补偿等;
    10.事故与伤害的预防和补偿:包括侵权、工人补偿、产品责任等;
    11.刑法与刑事诉讼:含刑法、刑诉、青少年法、监狱法等;
    12.法庭、庭审程序、证据与补救:包括民事诉讼、争端的非讼处理、庭审程序、法律道德等;
    13.政府机构、权利与程序:包括行政法、立法、司法行政及地方政府等方面的法律;
    14.公共利益、健康与公共服务:包括教育、健康、医疗保险、社会保险、心理健康、福利等;
    15.对特定人群的法律:如残疾法、移民法、印第安人法等;
    16.法律实践与法学教育:如从事法律工作的要求、法学研究、法律文书及职业责任(法律道德)等;
    17.法学理论类:包括职业道德、法律哲学等;
    18.国际法与比较法:如法律冲突、对外关系、国际贸易等。
    在这18个门类的法律体系中,涉及科技内容的门类很多,达半数以上。(注:这一门类划分中的第1—6、9、13、14等都直接或间接地涉及科技内容。)从具体部门法看,主要包括通讯法、航空法、海洋法、媒体法、专利法、商标法、版权法、就业法、贸易法、卫生法、合资企业法等等。有关科技发展的法律规定即渗透到各个门类的法律中。在涉及科技内容的法律法规中,有相当一部分属商务与贸易领域,由此可见科技在其经济中的地位。
    需要强调的是,以上18个门类是从学术角度对法律类别的基本划分,其中每一个门类都包含有若干部门的法律,计127个部门;(注:详见网址www4.law.cornell.edu。)而每一个部门的法律又有数目不等的单项法律,从而形成了一个巨大的系统。总的来说,每一个联邦机构包括各机构所属研发部门的设立都有其相应的法律法规,而各机构、部门在其职责范围内又都可以制定非常详尽的规章制度。例如白宫科技政策办公室就是根据1976年的《国家科技政策、机构及优先领域法》(注:National Science and Technology Policy, Organization, and Priorities Act of 1976 (Public Law94-282) .)设立的;而国家卫生研究院(NIH)、国家技术标准研究院(NIST)等都有各自设立所依据的法律,其所发布的规定、制定的制度即属联邦法规。
    二、《美国法典》中的科技内容
    集各门类法律之大全的《美国法典》(USC)(注:参见网址http://uscode.house.gov/title_05.htm。)是一部洋洋大观的统一法典,按专题汇集了美国的基本性和永久性法律,由美国国会众议院法律修订委员会办公室负责编纂并出版,内容浩繁,至今尚未全部完成。自1926年之后,该法典每六年印行一次,这中间则通过出版年度修订条文保持其时效性。法典共分为50个大的专题(Title),每个专题下分为部分(Part),之后是分部分(Subpart)、章(Chapter)、节(Subchapter)、条(Section),每一条中又可以有若干款规定。
    《美国法典》的编纂是一项迄今为止仍在进行的巨大工程。其重要意义之一在于解决单项法律之间相互矛盾或不一致的情况,并可去掉其中的重复性规定。根据国会新通过的法律,众议院法律修订委员会办公室可以随时对该法典作出补充或修改,从而得以保证这部统一法典的时效性。该法典并不包括各行政机构颁发的法规(regulations)或指令(directives),也不包括法院的判决和州政府的法律。
    在《美国法典》的50个专题中,涉及科技内容的主要有以下10个专题(序号即为法典的专题序号(注:这部法典的50个专题题目可参见网址http://www4.law.cornell.edu/uscode。)):
    5.政府机构与雇员(Government Organization and Employees):共3部分97章,规定了联邦各行政机构的设立及其雇员的人事、工资制度,其中包括对联邦雇员的奖励政策;
    7.农业(Agriculture):共110章,涉及农业包括农业科技的各个方面,涵盖了美国农业法的主要内容;
    15.商务与贸易(Commerce and Trade):共100章,涉及交通、纺织、渔业等不同行业的商业活动,也涵盖了商标、税务和技术转让的内容,其中还包括对小企业及妇女企业的鼓励扶持政策;
    16.资源保护(Conservation):共83章,涉及水、土壤、森林等各种自然资源的保护、开发与利用;
    21.食品与药物(Food and Drags):共24章,涉及各类食品、药物的管理,包括了“联邦食品、药物与化妆品法”的主要内容;
    30.矿物土地与采矿(Mineral Lands and Mining):共23章,是对各种矿产资源(包括石油、天然气)开发、管理的规定;
    31.航运与可航行水域(Navigation and Navigable Waters);
    35.专利(Patents):包括美国专利法的主要内容;
    42.公共健康与福利(The Public Health and Welfare):共145章,涉及面极广,既有关于各种健康问题的研究,也有对有关公共福利如改进环境质量的规定。国立卫生研究院的设立也在此专题下;
    47.电报、电话与无线电报(Telegraphs, Telephones and Radio telegraphs)。
    除以上10个专题外,其他某些专题中(如高速公路、铁路、运输等专题)也有涉及科技的个别内容。总的来看,美国关于科技方面的规定是体现在各个具体部门和领域的,其所谈的科技是具体的科学技术而不是抽象的科技概念。
    三、《联邦法规全编》中的科技内容
    集联邦政府规章制度之大全的《联邦法规全编》(CFR)(注:参见网址http://www.gopaccess.gov/cfr。)是所有联邦政府机构在《联邦纪事》(Federal Register)(注:这是美国档案局印行的联邦规章简讯,包括各联邦机构的法规、通知,总统发布的行政命令等,每个工作日一期,非常注重时效性。)上所刊载的基本性与永久性规章的总汇,按各规章所管理的内容分为50个专题(title)。这50个专题与《美国法典》中的50个专题并不存在一一对应的关系,但其中有27个是相同或相近的题目。在每个专题下又分为章(chapter)、部分(part)、节(subpart)、条(section)等。该全编分专题每年修订一次,具体做法是每一季度修订一定的专题。
    各联邦部门的法规、命令实际上都是根据有关法律制定的,而且其中有相当一部分是法律规定的具体实施。因此《联邦法规全编》是对《美国法典》的重要补充,是法典的规定得以实施的重要手段。例如《美国法典》中规定了国家标准技术研究院的设立,《联邦法规全编》中则收入了该研究院发布的对有关行业标准的确定原则。对于新制定的尚未编入的规章则通过每个工作日一期的《联邦纪事》予以公布,从而能够保证有关规定的及时执行。
    《联邦法规全编》中的科技内容也十分丰富,主要涉及以下13个专题(括号内的序号即为专题序号):行政人员(5)、农业(7)、能源(10)、商务与外贸(15)、食品与药物(21)、矿产资源(30)、国防(32)、公园、森林与公共财产(36)、专利、商标与版权(37)、环境保护(40)、公共健康(42)、公共福利(45)、电讯(47)。
    如前所述,《联邦法规全编》中的规章制度是由各联邦机构制定、颁布的,因此以上13个专题所涉及的机构也就是联邦政府系统中有关科技内容的主要的管理机构或研发机构。
    四、联邦政府主要科技管理部门及其研发机构
    美国的科技管理体系主要是由通过《联邦法规全编》或《联邦纪事》就科技或与科技有关的事项颁发规章制度并贯彻相关政策的联邦政府部门及其研发机构组成的,这些部门主要包括:(注:机构名称后的括号即为该机构在《联邦法规全编》中所处的专题序号。)
    (一)白宫科技政策办公室(专题32,47)
    白宫科技政策办公室(OSTP)的职责主要是:
    1.就科学和技术对国内和国际事务的影响提出建议;
    2.牵头制定和实施完整的科学技术政策和预算;
    3.与私营部门合作以确保联邦政府对科技的投入能够促进经济的繁荣、环境的改善和国家安全的提高;
    4.在联邦政府、州政府、地方政府以及国家和科学团体之间建立强有力的合作关系;
    5.评估联邦政府在科学技术方面措施的规模、质量和成效。
    (二)国家科学基金会(NSF)(专题5,45)
    NSF属独立联邦机构,于1950年根据《国家科学基金会法》成立。该法案规定NSF的使命是:促进科学进步,增进国家的健康、繁荣和福利,保障国防安全。NSF本身没有下属机构,其主要工作是:通过同行评议的方式,每年遴选和资助大学和其他研究机构约2万个科研和教育项目。
    根据有关法律和授权,NSF的职能主要是:
    1.以拨款和合同的方式,启动和支持那些能够增强科学实力的科学与工程研究项目以及各个层次的教育项目,并且评价研究活动对产业进步和整体福利的影响;
    2.为科学与工程方面的研究生提供助研金;
    3.促进本国及他国科学家和工程师之间的信息交流;
    4.着重在科研与教育领域促进计算机等其他科学和技术方法的应用;
    5.评价科学与工程各领域的现状,并依此协调和其他联邦与非联邦项目之间的关系;
    6.对现有的科学家和工程师登记备案,并对国内科学和技术资源的有关数据进行统计、解释和分析,并提供其他联邦部门决策参考;
    7.决定国内大学和有关机构获得的联邦科技经费总额,包括基础和应用研究,以及基础设施建设经费,并每年向总统和国会汇报;
    8.提出并支持国际合作、国家安全以及科技对社会影响的特点等方面的科学和工程活动;
    9.提出和支持学校和非营利机构的科学和工程活动,并可根据总统的指示支持其他机构的此类活动;
    10.推荐和推动支持基础研究与科技教育的国家政策,加强科学和工程领域的研究和教育方面的创新;
    11.支持女性、少数群体及其他缺乏代言人的集团参与到科技事业中来。
    (三)农业部(USDA)(专题7)
    农业研究局(Agricultural Research Service, ARS)是USDA最大的研究机构,在美国和外国拥有100多个联邦实验室。USDA的研究机构还有国家农业统计局(NASS)、经济研究局(ERS)等。
    (四)商务部(专题15,37)
    商务部下设技术局,负责制定技术政策,由其技术政策办公室(OTP)具体进行;并负责管理国家标准技术研究院(NIST)和国家技术信息服务中心(NTIS)。技术局主要有以下四个目标:
    1.通过与民间部门合作开发先进技术;
    2.新技术的快速商品化和应用;
    3.建设21世纪的技术基础设施;
    4.担任企业和政府创议的领导角色,提高美国技术的竞争力。
    NIST的主要任务是通过与产业界合作来开发和应用新技术、测试新方法和标准,从而促进经济增长。NIIS负责收集、加工、储存和传播联邦政府各部门产生的非保密的技术报告以及其他各种形式的科学、技术与工程信息。
    国家海洋和大气局(NOAA)是商务部最大的机构;其他机构还包括成立于1836年的专利与商标局,其宗旨是促进技术创新,推动新技术的商品化,保护创造发明者的权益。
    (五)卫生部(专题42)
    卫生部的主要科研机构是国立卫生研究院(NIH)。该院在生物医学领域的研究实力与成就是世界著名的。NIH的使命是:为增进人类健康不断发掘新知识。执行其使命的途径包括进行大量的生物医学研究,资助全国大学、医学院、医院等非联邦政府系统及国外的科研人员从事生物医学研究,培养一流的研究人员,促进生物医学信息的交流。
    (六)能源部(专题10)
    美国能源部成立于1977年,其科研管理主要由能源研究局负责,其最重要的研究机构是16个著名的大型国际实验室,研究领域涉及能源、材料、制造、电子等几乎所有高科技科技领域。
    (七)环保局(EPA)(专题40)
    美国环保局成立于1970年,主要作用是执行联邦政府的环保法规,减少环境风险,保护人民健康。EPA内设研究与发展办公室,负责EPA整体研发战略、目标和研究领域及项目的制定,为完成EPA的任务提供科学支持。
    (八)预算管理局(OMB)(专题5)
    预算管理局(OMB)最主要的职责是负责联邦政府的预算编制工作,并负责监督政府各行政部门的预算执行情况。OMB通过评估各部门上报的计划、政策、报告、规定、提议等来制定预算的优先领域。OMB与OSTP一起制定每年的科技预算。
    (九)国防部(专题32)
    国防部在联邦政府中各部门获得的R&D经费最多,2005财年国防部的研发预算近700亿美元。国防部的研发活动主要是通过其100多个军工实验室、国防研究机构、大学、产业界以及国际合作来完成的。
    除了上述机构,国家电信管理局(专题15)、信息资源管理办公室(专题7)、林业局(专题36)、联邦通讯委员会(专题5)、国家安全委员会(专题47)等一些部门也与科技有关,这里不一一详述。此外,美国的立法机构国会的参众两院都有负责科技事务的委员会。众议院负责科技事务的是科学委员会,参议院负责科技事务的委员会是商务、科学与运输委员会。上述两个委员会负责讨论并审议与其所辖领域有关的所有的拟议法案、决议及有关的信息。
    由此可见,美国有关科技的规章制度分散在各个具体的科技领域中,其制订与执行由分管各领域的联邦机构分别负责。当然,各部门制定这些规章制度也都是根据法律规定或上级机构的授权进行的。
    五、促进科技发展的部门法律、法规示例
    (一)农业法与农业政策
    在刚刚过去的20世纪里,美国的粮食和农业无论是在生产水平和供给水平上,还是在管理水平和科技水平上,都取得了令人信服的成就,不仅巩固了粮食和农业在美国国民经济中的地位,也确立了美国粮食和农业在全球粮食和农业中的重要位置。这在很大程度上得益于联邦政府缜密的粮食和农业规划与政策。
    在农业领域,美国前后有过数个农业法,只不过并不是每一个都冠以“农业法”的名称。其中比较重要的是1949年的农业法(AgriculturalActof1949),该法在1996年经由《联邦农业进步与改革法》(Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996)做过较大修订。美国现行农业法的正式名称为《2002年农场安全与农村投资法》(The Farm Security and Rural Investment Act of 2002,简称新农业法)。该法获得了国会两院和两党的共同支持,于2002年5月13日经布什总统签署后正式生效。对其所涉及的农业项目,该法的有效期只到2007年,之后有关内容还将再度修订。新农业法的核心内容是在1996年农业法的基础上,增加对农业的投入和补贴。根据美国农业部门估算,按照1996年农业法规定的补贴水平,2002年到2007年6年期间的各项农业补贴约为666亿美元,新农业法在此基础上又增加了519亿美元,6年总计补贴达1185亿美元。如果按10年推算,则补贴总额达1900亿美元,平均每年190亿美元。
    美国没有一个专门促进欠发达地区发展的全国性法律,但新农业法中所包含的农业补贴政策目的之一就是为了发展农村地区。对于印第安保留区等一些欠发达地区,国会都是在一些具体的拨款项目中给予一定考虑。例如国会常年为田纳西河流域管理局和三角洲区域管理局拨款,以支持该地区的发展。
    为了确保新世纪美国粮食和农业的持续发展,2001年9月美国农业部发布了一个有关新世纪美国政府粮食和农业政策导向的报告——《粮食与农业政策:为新世纪筹划》。(注:Food and Agricultural Policy:Taking Stock for the New Century.)这是一份重要的政策性文件,阐述了布什政府在21世纪对粮食和农业的有关政策原则。这些原则包括:
    1.农场政策:强调吸取历史教训,注重解决市场和资源配置的扭曲以及各种农场计划所带来的利益分配不公问题;要求充分考虑农场经营所面临的新环境,如生产的竞争性和消费者驱动性、市场的全球化、农业与其他行业的相互依赖性等;要继续履行美国开放市场的承诺;从政策上保护未来农场和粮食产业的进一步发展和增长;增强各种农场扶持计划的市场导向,确保这些计划透明、公正、协调、高效;确保农场政策与农业贸易政策协调配套,避免二者相互拆台;加强农场和农村的基础设施建设,为美国农场和粮食产业的稳定发展奠定基础。
    2.农产品贸易政策:要充分认识国际市场对美国粮食和农业的关键作用,如果抓不住占全球人口总数96%以上的国外市场,美国拓宽农产品国际市场的计划就会落空;要充分利用新的贸易协定来拓宽农产品国际市场,发挥美国在国际贸易自由化进程中的主导作用;要强化已有贸易协定的实施力度,敦促和确保美国的贸易伙伴忠实地履行义务;重新评估、修改和完善出口信贷等多种出口市场拓展计划,为新世纪更好地开拓农产品国际市场发挥积极作用;要强化美国在全球贸易中的领导作用,这是美国农产品获得更大国际市场份额的重要基础。
    3.农业环保政策:要充分肯定美国现有农业环保计划的成功经验,作为制订新农业环保政策的基础;要关注并着力解决一些环境热点问题,如对可再生能源的需求、减少温室气体排放、平衡水分供给缺口等;增强农业环保政策的市场导向,允许私有资本进入环保领域参与市场竞争;注重不同农业环保政策之间的成龙配套;确保农业环保政策与农业贸易政策和农场扶持政策的协调一致。
    4.农村社区政策:要注重改善农村社区的基础设施条件,提高农村人口的生活质量;要加强农村社区的教育和技术培训,使新一代农村青年有能力参与“新经济”时代的竞争;要重视对农村自然资源开发利用的管理与协调;从政策上为私有资本参与农村社区建设投资创造良好的环境;要认识非农场经济在农村经济中的重要性,充分发挥非农场就业和非农场收入在农村经济活动中的积极作用。
    5.粮食援助政策:要继续承诺对全体国民充足的粮食供给,尤其是确保低收人群体的吃饭问题;确保联邦政府实施各种营养和粮食援助计划的经费需求;简化联邦政府各种营养和粮食援助计划的运作程序;引导消费者由温饱型食品消费向健康型食品消费过渡,增强消费者的食品安全意识。
    6.基础设施政策:要加强动植物病虫害防治的基础设施建设,这是确保食品数量和质量的关键环节之一;要超前考虑未来农业发展对基础设施的需要;要充分认识科学技术对农业发展的支撑作用;要重视发挥公有部门在农业研究和推广方面不可替代的作用;要倡导并建立农业科研中的竞争机制,提高农业科技研发效率。
    (二)技术转让法
    这里的“技术转让法”是一统称而非专称,是指涉及技术转让内容的一系列法律法规。美国在技术转让方面的立法起步较早,并通过多个法律、法规从多个角度予以规范,其中至今仍有效的主要包括:
    1.《1980年史蒂文森—韦德勒技术创新法》:其重点在于信息传播,要求各联邦实验室在技术合作中发挥积极作用,同时要求各主要联邦实验室设立研究与技术应用办公室,并在国家信息服务局(NTIS)中建立了联邦技术利用中心。
    2.《1980年拜—杜法》:允许大学、非营利机构与小企业拥有在政府资助下取得的发明的所有权;允许政府所有、政府经营的实验室就其专利颁发专有许可证。这为发明提供了有利的知识产权保护。
    3.《1982年小企业创新发展法》:要求联邦机构为小企业所从事的与该机构有关的研发活动提供特别资助,并开始启动小企业创新研究计划(SBIR)。
    4.《1984年合作研究法》:取消了公司之间联合进行竞争前研发的不利限制,并促成了半导体研究公司等大企业的产生。
    5.《1984年商标说明法》:进一步加强了知识产权的保护,并促进其合理使用。
    6.《1986年联邦技术转让法》:将技术转让规定为所有联邦实验室科学家及工程师的一项责任,并将其纳入绩效评定的范畴;该法规定联邦研发机构的发明人可以享受15%的特许费,同时规定了对其他发明人员的奖励制度;这一法律使得联邦实验室转让和放弃对其发明及知识产权的权利成为可能。
    7.1987年底12591和12618号总统令:旨在改进对科学技术的获得渠道,并促进了科学技术的产业化。
    8.《1988年综合贸易与竞争法》:成立了一系列从事制造技术转让的中心,将原国家标准局改为国家标准和技术研究院,并扩大了其技术转让功能。
    9.《1989财年国家标准和技术研究院授权法》:在商务部内成立了技术局,允许在合作研发协议(注:系指政府机关与企业之间合作进行某一项目的协议。)中对专利之外的知识产权有所规定。
    10.《1989年国家竞争技术转让法》:强化了合作协议中对信息和发明的保护。
    11.《1991年美国卓越法》:将知识产权规定为合作研发协议中的一种出资方式。
    12.《1992年小企业技术转让(STTR)计划》:是一项为期三年的示范计划,旨在促进小企业的创新研究与技术转让。
    13.《1993年国防部授权法》:鼓励并推动向小企业的技术转让。
    14.《1995年国家技术转让促进法》:主要是对《1980年技术创新法》的补充。
    15.《2000年技术转让商业化法》:赋予联邦机构就其拥有的发明进行专有或部分专有的许可的权限;增加了中小企业优先条款,技术转移申请人若为中小企业,且其技术商业化能力等于或优于其他企业者,联邦机构需优先将研发成果授权给中小企业;并特别赋予白宫科技政策办公室(OSTP)审查技术转让程序的权限。(注:OSTP主任需参考联邦机构、国家实验室或相关人员意见,审查各联邦机构技术转让的政策与程序是否涉及国家机密、严重影响国内或国际竞争力。)
    总的来看,美国关于技术转让的法律、法规是随着形势的发展而不断地修改、完善的。国会每2~3年就要对过去的法律进行修订,以保障法律的时效性。这在其他领域的立法中也一样或类似。
    (三)小企业法
    美国国会于1953年通过了《小企业法》(Small Business Act),授权美国联邦政府在商业部内专门成立了小企业管理局,负责处理小企业事务,向千百万小企业提供资助和支持,并维护广大小企业的利益。另外,还设立了白宫小企业委员会和国会小企业委员会,协同小企业管理局工作。小企业管理局目前约有4000多名工作人员,总部设在华盛顿,在10大城市设有分局,并下设100多个地方机构,分布于全国各地。为了向小企业提供及时而迅速的服务,它把执行其任务的大多数决策权下放给各地方机构,以便就地作出决定。
    小企业管理局的任务是帮助有意于经营小企业的人创办起自己的企业使其能持久地经营下去。其具体工作主要有以下五个方面:
    1.反映小企业的要求,维护小企业的利益。为此,小企业管理局内设有称为小企业代言人的专门机构。该机构与全国的小企业保持直接的联系,在国会和其他联邦机构里反映小企业的困难和需要,维护它们的利益。
    2.提供资金帮助。小企业管理局经国会授权拨款,可以向小企业提供贷款,帮助它们解决资金困难。主要贷款形式有三种:一是直接贷款,这种贷款条件较好,利率较低,但所占的比重很小;二是协调贷款,即与地方发展公司和金融机构共同为地区或复兴计划提供各种特别贷款;三是担保贷款,即小企业管理局向放款机构担保,通常是向地方银行担保,最高担保额是50万美元。如果贷款逾期不还,由小企业管理局保证交付90%的未偿还债务,贷款期限最长达25年。这些帮助使得小企业的贷款增长速度很快,大大超过了联邦政府对任何部门信贷支持的增长速度。小企业管理局自1953年成立至今已向近百万家小企业发放了总计近千亿美元的贷款,并通过特许和资助私营的小企业投资公司向具有较高风险而难于从一般渠道得到投资支持的小企业(不少属于高技术企业)提供投资和长期贷款。
    3.提供管理帮助。一是咨询服务,小企业管理局利用私营企业中有经验的经理人员,通过自愿的或合同的方式向小企业提供各项咨询和建议。其中退休经理服务团和现任经理活动都是自愿向小企业提供帮助的。二是管理训练,小企业管理局通过商会、大专院校、中等学校、贸易协会和成人教育小组等向小企业提供技术、经销及决策等管理知识方面的培训,开办讲座和讨论会,并配合发行各种书籍资料。
    4.帮助小企业在联邦政府购买额中获得“公平份额”。美国联邦政府是美国最大的消费者,每年要向私人企业购买上千亿元的商品和劳务。根据《小企业法》,政府应该在各种购买和合同中给予小企业以公平的比例。小企业管理局通过多种措施帮助小企业获得尽可能多的政府购买份额。
    (四)技术创新
    在这一领域的有关政策除通过前面介绍的《史蒂文森—韦德勒技术创新法》、《小企业创新发展法》等法令形式予以明确外,还有一些是通过规章或总统令形式予以体现的。例如在制造业领域,为促进技术创新,布什政府于2004年2月24日发布了13329号总统令,名为《鼓励制造业的创新》,要求各联邦政府帮助企业实施制造业中的创新。该总统令的发布依据主要是美国的《小企业法》。
    总统令的内容主要有三部分:
    首先,明确继续技术创新是加强美国制造业的关键。
    其次,要求那些有着“小企业创新项目”或“小企业技术转移项目”的各联邦机构的一把手把促进制造业创新和制造业的研究和发展项目放在优先考虑的位置;并要求他们向美国小企业管理局和总统科技政策办公室递交上述项目实施情况的年度报告。
    第三,要求美国小企业管理局局长在总统科技政策办公室主任的顾问下,制定上述年度报告的格式和期限要求,并有权在报经总统批准后向相关联邦部局发布促进制造业创新方面的指导性文件。
    (五)高技术产业化
    在高技术产业化方面,美国国会于1980年12月12日通过的,由参议员Birch Bayh和Robert Dole提出的《大学和小企业专利程序修正案》即《拜—杜法》发挥了关键作用,该法被认为是美国国会在过去半个世纪中通过的最具鼓舞力的法律。如果没有这项法律的颁布实施,就没有美国今天科技创新层出不穷的繁荣局面。该法的出台统一了联邦政府的专利政策,规定由联邦政府资助的小企业、非盈利机构(包括大学)研究成果由小企业和非盈利机构所有,即允许研究机构有偿向产业界转让许可,参与研究的研究人员可以分享利益。鼓励大学与企业界合作转化在联邦政府资助下获得的科研成果,许可权优先授予小企业并建立统一的许可权授予规范。这极大地促进了美国专利事业的发展并有助于造就当今美国的科技创新局面。这一法案的意义就在于,它把所有在政府财政支持和帮助下完成的发明和发现从实验室里解放了出来。可以说,《拜-杜法》是美国国家专利战略上的一场革命。
    这一法案的主要内容有:第一,规定联邦政府资助的发明其所有权可以归大学,前提是大学要承担起专利申请和将专利许可授权给企业界的义务;第二,允许大学进行独占性专利许可;第三,规定发明人应分享专利许可收入,但未规定发明人具体应得份额;第四,规定大学应将技术转移所得返还到教学和研究中去;第五,规定联邦政府保留“介入权”,即大学如果未能通过专利许可方式使某项发明商业化,联邦政府将保留决定该项发明由谁来继续商业化的权利。但政府的干预权限仅此而已。该法案通过后,美国政府开始通过巩固和加强知识产权优势,促使其长期积累的科技成果不断转化,从而对保持美国在全球经济、科技中的领先地位发挥了较大作用。在对该法进行的修订中,虽然个别条款有所改变,但基本政策保持不变
    美国在联邦层面并没有专门的针对高技术园区的全国性法律,但是各州可以根据本州的具体情况,为了促进本州的经济发展,针对建立在本州的技术园区、经济园区、孵化器等制订相应的优惠政策。
    例如马里兰州对于本州的工业园和重点地区采取了税收鼓励政策,规定对于工业园区:
    1.固定资产10年抵税:企业在进入园区的前5年,固定资产增值部分的80%可以抵州固定资产税,从第6年开始逐年递减10%,直到第10年的30%。
    2.抵收入所得税:一般情况,支付给新员工的工资可以抵税,额度为1000美元。对于支付给生活条件困难员工的工资,可以在3年中抵税共6000美元。
    对于重点地区:
    1.固定资产10年抵税:企业在进入园区的前10年,固定资产增值部分的80%可以抵州固定资产税。
    2.人力资源投入10年抵税:企业在重点地区内对人力资源的投入的80%可以抵州固定资产税。
    3.抵收入所得税:一般情况,支付给新员工的工资可以抵税,额度为1500美元。对于支付给生活条件困难员工的工资,可以在3年中抵税共9000美元。
    (六)联邦研发经费管理
    美国每年的联邦预算均须通过法律形式予以固定,但研发经费的管理则多以行政文件等规章形式予以调节。
    联邦预算管理局(OMB)在20世纪80年代针对联邦研发经费的管理发布了两个主要的指导性文件:CircularA-110和CircularA-21。其中CircularA-110主要是有关联邦政府与大学、医院、非营利机构的所有合同执行的统一管理规定。CircularA-21则是针对美国高等教育机构的直接研发支出及研究设备与行政管理支出(Facilities & Administrative costs)的具体管理规定。后来这两个文件都得到了进一步的修订。
    OMB和联邦政府部门通过制订和完善这些管理规定,以保证大学及其他研究机构对其从联邦政府获取的经费予以合理使用。同时,大学内部也相继建立了有效的内部控制系统来确保其遵守这些规定。
    (七)考核与激励机制
    美国的考核与激励机制根据对象不同有所区别,但最基本的一条是根据表现在工资级别上晋级。(注:关于联邦雇员的薪酬制度,参见《美国科技情况反映》2004年第26期“美国联邦研发机构分配制度简介”一文。)由于联邦系统研发机构的科研人员同属联邦雇员(Federal Employees),所以对联邦雇员的考核与激励机制同样适用于科研人员。其法律、政策依据是《美国法典》第五专题“政府机构与雇员”和《联邦法规全编》第五专题“行政人员”的有关规定。
    以联邦雇员中的高级行政主管类(Senior Executive Service,以下简称SES)人员为例,这类人员的考核每年至少进行一次。每个SES成员在得到任命后都应按固定格式制定各自的工作计划,明确其在考核期内的行动目标与应做的工作等基本要素,并需明确在哪些方面的表现会决定对其在该位置上表现的评价。这些方面不仅要反映个人情况,也要体现整个机构的情况。同时,计划还需明确在各个主要方面表现的预期效果。考核期通常为1年。
    美国《2004财年的国防授权法》(The National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004: Public Law 108-136,November24,2003)针对SES成员建立了一套新的绩效挂钩的薪酬制度,于2004年1月正式生效。之前采用了25年之久的SES六级薪酬制度被取消,取而代之的是一个可以上下浮动的薪酬制度。
    这套新的SES薪酬制度的核心内容是将个人绩效和薪酬直接挂钩,这也是“总统管理议程”的一个基本方面。根据绩效考核制的原则,相同的薪水应该付给有相同价值的工作,并且应当对绩效优秀的员工予以适当的奖励和认可。正是这种认识促成了这项新的薪酬制度的出台。
    为了体现薪酬与绩效的挂钩,新的薪酬制度取消了SES整个系列的每年工资自动上浮和按地区不同而有所区别(locality payment)的机制。实施了更加严格的绩效评估,并特别强调单位绩效状况和个人责任之间的联系。SES薪酬的增加完全视个人和组织的绩效情况而定。不论SES成员是否为职业雇员,都得严格根据考核的结果和对机构贡献程度的大小付给薪酬。对于经鉴定的实施绩效评价体系的单位,将为其SES成员设定更高的累计薪酬上限,计算方法是:基本工资+绩效奖金+其他津贴,最高可相当于美国副总统的薪酬水平(当前为198600美元)。
原文载于《科技与法律》2004年第四期

 

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